公共治理如何体现公共利益

　　公共治理是公共权力部门整合全社会力量，管理公共事务、解决公共问题、提供公共服务，实现公共利益的过程。在公共治理的过程中，如何才能更好地实现和体现公共利益，我们认为，以下几个方面是重要的：

　　是否包容了人们的共同利益？

　　尽管公共利益并不是私人利益的简单相加，但公共利益在大多数情况下体现为大多数人得利。关于“大多数人”的界定，人们会有不同的看法。我们认为，“大多数人”并不是一个绝对的概念，而取决于一个社会的人们通过民主和法律的程序来界定。当今社会，公共治理中的“大多数”意味着公平、共享、包容、减少社会排斥，通过“包容性增长”和“包容性发展”来实现公共利益。世界银行在《2006年世界发展报告：公平与发展》中指出，“公平和增长相辅相成，广泛分享经济和政治机会对经济增长具有至关重要的作用，而且机会的质量非常重要。为此，要建立包容性增长的制度，通过公共行动实现政治和经济竞争环境的公平化。”“包容性增长”的目的正是在于让更多的人共享公共利益，强调让公众普遍享有同质均等的发展权利、使经济增长过程更加公平、使经济增长成果能广泛惠及所有人。

　　是否尊重了人的尊严和公民的权利？

　　政府的重要目的之一，是维护和保障一国国民的人性尊严和公民权利。20世纪以来，“人的尊严”这一概念进入法律体系，成为许多国际伦理法律文件的首要理念。出于对个人尊严和公民权利的保护，公共治理在涉及可能伤害个人利益的具体事项时，第一原则是避让，第二原则是避免扩大致害，第三原则才是补偿。因此，实践中，在有其他可选的途径时，应该首先采取不侵犯私人利益的途径，其次才是经济性的考虑；公共利益在某些情况下可能会伤害到个人利益时，要使致害的范围最小；依据公共利益对公民权利所进行的任何限制，必须基于正当的程序并给予合理的补偿，以保护个体权利不受到实质性的损害。

　　是否体现了弱势群体的利益？

　　现代社会中，一个国家、一个社会的文明程度取决于他们是如何对待弱势群体的。多数人得利，同时也意味着一个国家，由于社会、文化、经济、历史等原因，总有一部分人是处于相对弱势群体的地位上。弱势群体利益优先的做法是符合平等正义的。弱势群体的利益优先，就是要把弱势群体优先照顾，体现为社会对他们的利益本身的优先对待，政府要优先保护他们的利益。在制度设计上，以保障人权为依归，对普遍人权进行平等保障的同时，特别要对弱势群体实行特殊的倾斜性保护政策。不仅要对老幼、残疾等生理性弱势群体加倍关爱，更要对下岗、失业、受排斥等社会性弱势群体给予专门的扶持和帮助。

　　利益集团追求自身利益的行为是否没有损害基本的社会正义？

　　现代社会中，利益集团是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。一般而言，利益集团在社会中处于强势的地位，占有政治、经济和社会上的优势。从功能上看，利益集团拥有一定的公众支持度，在政府与公众之间起到重要的枢纽作用，使原来各社会阶层的利益能够得到更充分的表达；利益集团还在行政监督、公民教育、社会管理和公共服务等方面发挥了重要作用，促进了经济和社会的发展。因此，利益集团具有存在的正当性和合理性。但是，政府被利益集团俘虏的现象在很多国家普遍存在。总体上，利益集团倾向于使自我集团利益最大化而损害公共利益。强势利益集团更能够凭借所拥有的丰富资源和社会资本，通过集团活动影响公共政策而收获超额租金。对政府而言，执行保护特定集团利益的政策，不符合公平正义要求，也有损于公共利益，因为这一政策将意味着其他利益集团和民众将不能平等地享受社会福利。

　　是否没有被部门利益和地方利益束缚？

　　政府本身并不是一个同质的集团。由于公共行政的需要，政府机构从纵向上划分为不同的行政层级，从横向上划分为不同的部门。其好处在于，通过劳动分工和层级治理，能够提高工作效率和行政效率，但是也不可避免会产生部门利益和地方利益。尽管部门利益和地方利益的存在是具有正当性的，但现实中过分强调部门利益和地方利益，势必会造成公共利益受损。鉴于部门与地方在公共治理中的核心地位和重要作用，如何超越部门利益和地方利益已成为行政体制改革的核心问题，而改革最大的阻碍也正是在于现有的权力部门化和部门利益化。

　　长期利益与短期利益是否得到均衡考量？

　　无论是个体、群体、国家，始终都存在对短、中、长期利益的考量，问题在于三者之间如何实现均衡。现实中，人们倾向于更多考虑短期利益而忽视长期利益，主要是出于实用主义的考虑。从人类发展的历史可以得出结论，如果一项公共政策不能超越短期利益的考虑，必定会带来对长期利益的损害。对此，邓小平有过生动的描述，“在社会主义制度下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。”然而，在当今的公共行政中，不少政府官员总是倾向于为政绩而谋求短期利益，主要是出于两个原因：一是基于短期任期制的顾虑，存在长期利益与短期任期之间的冲突；二是基于现有评价体制的考虑，存在潜在的长期利益与显性的考核指标之间的矛盾。对此，不仅在于政府官员的自觉自省，更在于决策机制、评价机制和监督机制的优化。

　　是否尊重了科学与理性？

　　科学与理性意味着政府的决策行为更加具有可行性，不会做出一些浪费公共资源的决策。科学与理性的公共治理本身就是对公共利益最好的维护，体现于公共政策和政府权力行使目的的正当性、手段的恰当性、损益的合比例。在一些大型工程项目中，由于公共利益的复杂性、长期性，损益很难计算周全，但凡牵涉到众多民众的、有潜在的较大公共风险和负面效应的、没有先例可借鉴的重大项目时，政府、专家和民众都应该慎之又慎，反复商讨和权衡得失，以确认公共项目的设计符合科学和理性。

　　治理过程是否开放？是否尊重了民意？

　　政府决策需要了解民众的需求、期望以及公共政策在实际执行中的情况；民众需要提出自己的看法和诉求，也需要了解官员的所作所为是否为他们负责，以及了解政策决定的缘由，从而对决策的公正性和可行性维持信心。公共利益正是建立在民意基础之上的，民众的知情权和话语权是实现公共利益的必要条件。首先，保证信息公开是保障公民知情权的需要，也是民众参与的基础。公共治理的过程如果没有实现开放与透明，民众就难以参与到其中，也不可能表达自己的看法和意愿。其次，让民众知情，也是为了更好地了解民意。因此，在保持信息公开的同时，也要有制度化的、顺畅、高效的途径让利益相关者和民众能够充分表达意愿。

　　治理过程是否遵循了正当程序？

　　在公共治理的过程中，基于正当程序，行政人员不仅可深入了解显性的价值与利益，还可认知潜在的价值与利益。从现实事例看，在涉及公私利益矛盾的重大事件中，争端当事人及全社会对争端解决过程公正性的关注绝不亚于对结果本身的关注。在一定意义上，过程重于结果，公共利益的范围是什么本身并不重要，重要的是由什么人、通过什么程序就哪些属于公共利益达成了共识，并就解决问题的方式方法基本达成一致。在法律上，正当程序保障的是以下权利：事先的通知和听证、审判形式的听证、辩护律师权、公正无私的裁决人、调查结果和结论。实践中，公共治理的过程是否遵循了正当程序，从政府的角度看，关键在于依法行政；而对行政相对人而言，要看是否依法保障了行政相对人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等权力的有效行使。

　　是否遵循了社会公认的伦理和道德标准？

　　从广泛的意义上看，道德和法律都是人类制度的有机组成部分，都可以约束人类的行为。作为一种制度，道德与法律最大的区别在于，法律尽管具有强制力，同时也有适用范围的局限性，伦理和道德标准对人类行为的约束和指导作用则是无处不在的。公共治理在本质上就是公众在追求各种社会价值的变迁过程中的管理。因此，公共治理不可避免地、大量地涉及到道德判断的问题。在公共行政领域，存在着大量自由裁量的行为，是法律难于一一规范和界定的，而公共行政人员的道德自觉和职业伦理，直接决定了公共利益的实现与否。从基本的伦理道德标准看，公共行政人员必须是出于公共服务动机和维护公共利益的需要而行使公权力的，不能因公徇私，也不能背离公共利益。

　　（作者单位：中国人民大学公共管理学院）