上下联动 差异化职责

　　条块融合 网格化管理

　　——关于建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的几点思考

　　郑州作为省会城市，省委、省政府历来对郑州发展寄予厚望。省委书记卢展工明确提出郑州要在中原经济区建设中发挥龙头作用、重心作用和示范带动作用，要“挑大梁，走前头”。为不辜负省委、省政府对郑州的厚望，历届市委、市政府在市委中心工作推进方面进行了积极探索，取得了良好效果。近期，我市召开了全市新型城镇化建设推进大会、市委中心组集体学习会议和全市转变领导方式创新党务工作大会等三个重要会议，提出我们要在已有的好机制、好做法的基础上，按照“持续求进、完善提升、开创局面”的总体要求，进一步丰富、完善、提升工作推进机制，着手建立“三大工作机制”，搭建“三大工作平台”，推进全局工作。“三大工作机制”，即市级领导班子工作运行机制、市委市政府日常应急处置工作机制和督查考核机制。“三大工作平台”，即新型城镇化推进平台、“坚持依靠群众、推进工作落实”的长效机制工作平台、城市管理提升工程平台。“三个会议”的召开，“三大机制”的构建，“三大平台”的提出，进一步明确了全市以新型城镇化引领“三化”协调发展的工作任务，明确了“责任、有序、高效”的领导机制，明确了“坚持依靠群众、推进工作落实”的方法措施，达到了工作任务明、领导机制清、方法措施实的目的。

　　“为政贵在行，以实则治，以文则不治”。工作任务明确以后，关键就在于抓好落实。从“三大机制”和“三大平台”的战略部署可以看出，建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制工作平台是一项基础性、根本性的工作，在整个全局工作中具有重要的地位和作用，是推动市委决策部署得到全面贯彻落实的根本保障。为此，市委、市政府专门制定下发了《关于建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的意见》（郑发〔2012〕4号文件），对这项工作作出了具体部署。各级各部门要按照市委统一部署，切实强化群众观点，坚持群众路线，转变领导方式，建立依靠群众推动工作落实的长效机制，推进各项工作落实。

　　一、重在与时俱进，深化思想认识

　　改革开放以来，在党中央的带领下，我国经济社会发展取得了巨大成就，综合国力不断迈上新台阶。就我市来看，近年来，我们深入贯彻落实科学发展观，坚持“四个重在”实践要领，深入实施跨越式发展战略，经济社会实现了又好又快发展，综合实力不断增强。全市生产总值2006年突破2000亿元，2008年突破3000亿元，2010年突破4000亿元。初步统计，2011年全市实现生产总值4912.7亿元，增长13.2%；地方财政一般预算收入达到502亿元，增长30%；城镇居民人均收入跨过2万元大关，达到21612元，增长14.4%；农民人均纯收入跨过1万元大关，达到11050元，增长19.8%。这些成绩的取得，是历届市委、市政府正确领导、科学决策的结果，是全市上下群策群力、务实重做的结果。

　　但是，我们也要清醒地看到，当前我国改革发展处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，在现实工作中还存在一些不适应新形势新任务、不符合党的宗旨意识要求的现象。主要表现在：人浮于事，效率低下；敷衍塞责，形式主义；事件不断，疲于应付。深层次探寻产生这些问题的原因，固然有很多方面，但主要的，还应该在工作推进机制上找原因、做文章。具体可以归纳为“六个脱节”：

　　（一）头重脚轻的管理结构与执政为民的宗旨意识相脱节

　　基层组织代表党和政府直接面对群众，处在工作落实的一线。但是从现实情况看，基层组织在结构、数量和条件上往往不适应工作落实要求。大批干部浮在上面，形成“头重脚轻”的管理结构。更为严重的是，部分党员干部高高在上、作风浮漂、思想浮躁、急功近利。具体表现为“六围六不围”：“只围领导转，不围落实转；只围职位转，不围责任转；只围虚名转，不围实效转；只围私利转，不围民生转；只围玩乐转，不围工作转；只围关系转，不围大众转”。工作中存在“四多四少”现象：“坐办公室看文件的时间多，现场办公解决难题的时间少；接待上门办事的时间多，倾听群众来访的时间少；参加应酬性会议的时间多，召开基层座谈会的时间少；陪同上级领导的时间多，下基层调研的时间少”，整日高高在上，何谈工作落实。

　　（二）管理责任与决策权力相脱节

　　决策权力往往在上层，落实责任一般在基层，发现问题与解决办法不一致。职能部门不能够掌握一手情况，提出的解决方法往往存在不系统、不明确、不完善的问题，将本应自己履行的工作责任随意推到基层。在这种情况下，乡（镇）、街道（社区）等基层部门，往往面临着“管事的人没有权，有权的人不管事”的尴尬局面，让基层有限的权力承担无限的责任。

　　（三）工作任务分量与完成任务的力量相脱节

　　从现实情况看，在实际工作中，确实存在着“上面千条线，下面一根针”、“上面千把锤，下面一根钎，砸弯再拢拢，拢拢又砸弯”的现象，往往不能使工作得到有效落实。基层单位工作任务繁重，人员力量满足不了工作需求。就街道办事处来说，其职责任务已从单一民政型的派出机构变成了综合性、社会性管理机构，几乎涵盖了一级政府所有行政职能的管理层次。以金水区花园路街道办事处为例，街道55名机关干部对口79个区直职能部门和115个主要业务口，并且呈现不断拓展、扩大、延伸的趋势。

　　（四）矛盾问题发生点与处置解决位置相脱节

　　随着社会发展和群众需求的增多，“单位人”日益向“社会人”转化，社会问题日渐复杂，社会管理的任务日益繁重，乡镇基层和城市街道（社区）成为大多数居民生活的基本依托，社会管理和服务的重心也下移到基层，社会小区取代了单位家属院，但管理理念、机制仍是传统模式。问题发生在基层，而解决问题的力量在上层。这就容易造成小问题没人管，不发展成大问题就惊动不了上级，惊动不了上级问题就解决不了的恶性循环。

　　（五）责任划分与工作落实相脱节

　　从现在的管理模式来看，制定规则、划分责任的权力在上级，而真正落实工作的任务却在基层。这样就容易产生职能部门“把职权留给自己，把责任推给基层”的现象，在实际工作中容易造成责任划分不明确，推诿扯皮，工作落实不了的问题。

　　（六）责任主体与追究问责相脱节

　　这就是上述责任划分与工作落实相脱节造成的矛盾。比如出现事故追究责任的时候，由于责任主体不明，本该承担管理失职责任的职能部门，往往不仅不承担责任，反而会变为裁判员角色，将责任推到基层单位和基层干部身上，造成相互脱节。

　　上述“六个脱节”，是在工作推进机制方面不适应工作落实的具体表现。市委、市政府建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的目的，就是要拆除工作棚架，推动工作落实，建立一个“责任、有序、高效”的工作推进机制，营造一个“稳定、有序、和谐”的发展环境，为推进郑州都市区建设提供坚强保证。对此，我们一定要高度重视，深刻领会，准确把握。可以说，建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制，是形势所迫，势在必行。

　　二、重在务实创新，把握关键环节

　　胡锦涛总书记指出：“群众工作是贯穿党和国家工作各领域各方面的经常性工作，采取临时抱佛脚、三天打鱼两天晒网的态度是做不好的，必须建立健全制度、认真执行制度，提高规范化、制度化水平。”建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制，是新形势下市委作出的战略举措，是在机制体制方面的一个创新，是一项长期性系统性工程。建立长效机制的目的是：围绕强化基层建设和发展，派出群众工作队驻村（社区）帮助开展工作，按照“网格覆盖、条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的原则，建立市、县、乡三级与基层“长期、对口、分片、蹲点、联户、负责面”工作联系关系，形成市、县、乡三级工作力量和职能向基层延伸，市、县、乡、村（社区）、村组五级融合的“三级辐射、五级联动”的工作格局，形成“万名干部下基层、固本强基惠民生”的生动局面，营造一个“稳定、有序、和谐”的发展环境。那么，这次下基层群众工作队与以往的驻村帮扶有何不同？这次下基层群众工作队开展工作与普通的机关干部下基层调查研究有何不同？大批干部下基层与各委（局）面上整体工作推进有影响吗？思想上要弄清楚这些问题，要从以下六个方面深刻理解市委提出建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制工作的创新点和关键点。

　　（一）自上而下，重心下移

　　市委提出，派出群众工作队驻村（社区）帮助开展工作，要逐步达到“三个三分之一”的要求，即：市直、县（市）区直部门主要负责同志每年用三分之一的时间调查研究、梳理指导本单位开展群众工作，领导班子每年有三分之一成员带队深入基层，机关干部每年有三分之一的人员参与基层群众工作。与以往驻村（社区）工作的不同点是，这次是长期固定的联系分包关系。工作队的职责任务不仅仅是送温暖、办实事，而是身兼数职，多重责任，抓好工作落实。开展好这次驻村工作，要破除“一般工作”的思想误区、破除“一项活动”的思想误区、破除“一时帮扶”的思想误区，努力抓好影响基层稳定和发展的突出问题的解决，抓好管长远、打基础、群众长期受益的工作推进。目的就是要通过自上而下、重心下移，建立起市、县、乡“三位一体”推进基层工作的体系，实现权力下放、人员下放、管理下放，使发现问题、研究问题、解决问题都在基层“发生点（源）”上，做到防患于未然，问题消灭在萌芽状态，努力在全市形成“人往基层走、物往基层用、钱往基层花、权向基层放、劲往基层使”的良好局面。

　　（二）上下联动，差异职责

　　这次建立长效机制的实质是，市、县、乡三级工作力量和职能向基层延伸，形成市、县、乡、村（社区）、村组五级融合的“三级辐射、五级联动”的工作格局。在这个格局中，工作职责各有不同。市直机关下基层群众工作队的主要职责是：所蹲点乡（镇）、街道办事处全面工作的参与者；所在委（局）部门工作贯彻落实的直接责任者；市委、市政府阶段性中心工作全面落实的监督者；联系户帮扶工作的直接组织者等。街道社区的职责主要是在市场监管、社会管理、公共服务等方面的工作职责。金水区经八路办事处经过初步梳理，街道社区主要有15个方面的职责。工作队对本单位工作在联系区域的全面落实负直接责任，对联系乡（镇）办的工作负连带责任。各县（市）区、乡（镇）办党委、政府对本辖区工作负主体责任。职责明确以后，在哪个环节出了问题，就实行逐级问责。通过差异化明确职责，实现责权明晰、联动负责、逐级问责，推动工作得到全面贯彻落实。

　　（三）条块融合，网格管理

　　当前的社会管理体制，大体上是实行的按职能进行管理又按属地进行管理的条块化管理。要着眼建立长效机制，改变目前的条块分割为条块融合，构建基层“全覆盖、无缝隙”的网格化管理网络。在“块”的建设上，要实现办事处力量、社区自身力量、警务力量的有效融合；在“条”的融入上，机关工作人员尽可能下沉至社区，与社区工作人员共同承担起本部门在市场监管、社区管理、公共服务中的职责。群众工作队按照“长期、对口、分片、蹲点、联户、负责面”的联系分包体制，蹲点一个村（社区），工作范围覆盖一个乡（镇）办。群众工作队通过蹲点带面，使委（局）也有了抓好本系统、本部门工作落实的平台，推动了本系统、本部门工作全面发展。可以说，对口联系乡（镇）办是本单位业务工作的“示范点”、创新举措的“试验田”、典型示范的“引领台”。通过条块融合、网格化管理，各司其职，去除空白点，消除盲点，实现无缝对接，形成“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”的管理网络，建立“网格覆盖、条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的基层工作推进机制。

　　（四）明确责任，量化到人

　　条块融合的网格化管理网络建立后，在每一个管理网格内，要按照“定人、定岗、定责、定奖惩”的原则，逐级明确责任，量化到每一个人，做到责权明晰。通过明确责任，量化到人，将社区管理、社区服务、社区自治纳入网格，建立以人、地、物、情、事、组织为核心的基础信息数据库，使每一个网格真正成为社会管理服务的基本单元和组织基点，变原来的集体负责为专人专责，推动每一个公职人员自觉主动密切联系群众、主动依靠群众、主动履行职责，真正建立“责任、有序、高效”的工作机制，营造“稳定、有序、和谐”的发展环境。

　　（五）跟踪考核，奖罚分明

　　市委、市政府《关于建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的意见》里明确提出了建立健全强化群众工作的十大运行机制。即：领导分包联系机制、工作沟通对接机制、群众诉求反映机制、联动解决问题机制、调查研究机制、公开承诺机制、例会研判分析机制、工作情况通报机制、评优评差机制、考核奖惩机制。这十项工作机制是推进构建“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的重要保证。按照已经明晰的责权事项，通过专项督查，跟踪考核，量化排序，实行逐级问责，兑现奖惩，确保各项工作全面落实。

　　（六）持续求进，完善提升

　　建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制工作，是在工作推进机制方面的一个创新。在实际工作中，要把握好“坚持群众路线、转变领导方式、推进务实发展”这个主题，着眼于 “稳定、有序、和谐”发展环境的营造，立足于“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的建立，通过“责任、有序、高效”的工作推进，实现持续求进、不断提升，为加快以新型城镇化为引领的郑州都市区建设，营造良好的发展环境。

　　我们相信，经过全市上下共同努力，将会达到这样的效果：变被动执行为主动履责，变文山会海为深入实际，变解决问题为预防问题，变相对担责为绝对担责，变集中突击为责任规范，变扬汤止沸为釜底抽薪，充分调动群众力量，坚持不懈依靠群众推进各项工作落实，推动我市经济社会实现又好又快发展。

　　三、重在不断提升，探究破解措施

　　构建“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制，是市委、市政府领导体制和工作机制的创新，是一项长期坚持的重要战略举措。我们一定要树立战略举措思想，立足当前，着眼长远，深入研究机制体制方面存在的深层次问题，努力探究破解措施，实现由感性认识到理性认识、由理性认识到工作实践的转化，不断提升工作水平。在当前形势下，要重点从以下六个方面深入开展研究探讨，提出创新举措。

　　（一）着力优化管理资源配置，力求实现权责一致

　　如何在现实条件下，通过不断优化管理资源配置，切实强化基层基础，建立健全权责一致、责任明晰的社会管理体系，是建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的重点。在实际工作中，我们要从服务基层、关心群众、促进落实的角度出发，研究深化具体措施，真正实现权责一致、责任明晰。进一步明确市直、区直等职能部门在各项公共管理事务的管理权限，将该管又没能力管好，想管又管不好的权力下放到基层，解决好“揽权不管事”的问题。进一步明确基层单位的管理服务职责，实现履职有规、监督有效、权责分明，构建“事事有人管、人人都负责”的工作新格局。

　　（二）着力优化基层机构设置，力求推动工作落实

　　基层单位情况也各有不同，乡镇和街道办事处就有很大区别。各地、各部门都要结合各自实际，着眼于推动工作落实，进一步优化机构设置，更好地适应当前工作，推动工作落到实处。在学习借鉴外地先进经验的基础上，可以从以下几个方面着手考虑。一是创新社会管理模式，建立网格化管理模式。采取“一站多居（社）”形式，将辖区划分为若干街区，在街区层面建立社会工作站，将行政工作从社区居委会剥离出来，实现行政工作重心下移。二是依托区域党工委的平台，大力推进社区党建共驻共建。把支部建在村组、楼组上，形成乡镇（街道）、村（街区）、村组（楼院）三级网格管理，切实提高动员群众的能力。三是大力培育社会组织，提高公共服务水平。政府部门通过购买服务的方式，运行社会公共服务，实现由政府“养机构”、“养人”向“养事”的转化。通过多种途径，实现社区管理、社区服务、社区自治三者有效衔接，构建起政府行政管理、居民自治管理和社会组织自我管理三层相互融合的社会管理格局。

　　（三）着力优化考核机制，力求奖罚分明

　　从实际出发，进一步优化考核机制，强化考核的针对性，改变单一的从上到下的考核模式，形成上下互动的双向考核机制。根据具体的事权责任划分，建立健全市、县（市）区职能部门与乡（镇）、街道之间科学的考核体系，真正做到责任明确、奖罚分明。创新工作方法，采用自上而下和自下向上双向结合的考核方式，将考核机制真正成为理顺关系、推动工作全面落实的“指挥棒”、“推进器”、“加速器”，推动各项工作得到全面贯彻落实。

　　（四）着力实现条块融合，力求形成工作合力

　　要立足当前实际，更加有效地统筹各方面的工作关系，通过上下联动、条块融合、密切配合，达到专项工作与创新工作的融合、正常工作与应急工作的处理、本职工作与全局工作的协调、全年工作与阶段工作的结合、日常工作与重点工作的互动，从而着眼网格管理，消除条块矛盾，真正拆棚除架，去除“两张皮”，形成工作合力，达到条块融合，实现互动共赢。

　　（五）着力政府法制建设，力求做到有法可依

　　以街道办事处为例，作为区政府的派出机构，随着经济社会的发展，街道办事处担负的工作和职能愈来愈多。据有关部门统计，街道办事处至少担负着10个方面的职责，140多项工作任务。在实际的管理体制和运转机制中形成了“两级政府（市、区）、三级管理（市、区、街）”的体制。派出机构的性质、一级政权的任务，街道作为社会管理的一个层次，究竟应该做哪些，不应该做哪些，没有明确的法律规定。在这方面可以借鉴外地经验，加强法制建设，通过立法的形式，赋予街道办事处一些必要的行政执法职能，使基层单位真正做到有法可依。例如，上海市在1997年就出台了《上海市街道办事处条例》。哈尔滨在2000年出台了《哈尔滨市街道办事处条例》，赋予其相应的行政管理和执法职能，进一步规范了街道办事处的行政行为，做到依法行政、规范有序。

　　（六）着力推动全面发展，力求工作层面与精神层面双丰收

　　基层是培养干部、历练干部、检验干部的主阵地。如何采取更有效的措施，创新方式方法，降低行政成本，依托建立“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制的工作平台，通过广大机关干部深入基层，既落实了市委、市政府的决策部署，推动基层经济社会得到全面发展，百姓得到实惠，又使本单位、本部门的工作得到了很好落实，从而形成互相促进互相推动的良性循环，工作层面与精神层面实现“双丰收”，相得益彰。这都是在今后的工作中需要深入思考的问题。目的就是要通过创新体制机制，探究破解措施，推动工作落实，营造良好环境，开创崭新局面。

　　“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是我们党的根本工作路线，也是我们党的根本的领导作风和工作方法。我们要以“全国找坐标、中部求超越、河南挑大梁”的雄心壮志，把握“持续求进、完善提升、开创局面”的工作要领，以“新理念、新举措、新成效”实践好“责任、有序、高效”的工作推进机制，着力构建“坚持依靠群众、推进工作落实”的长效机制，扎实做好新形势下的群众工作，不断强化基层基础，推动市委、市政府各项决策部署落到实处，为加快推进中原经济区郑州都市区建设作出新的更大贡献，以优异成绩迎接党的十八大胜利召开！