地方政府自行发债试点扩至六省市 苏鲁两省加入

      自2011年地方政府自行发债的闸口开启之后，自行发债试点省市在2013年再次扩围。根据财政部4日发布的《2013年地方政府自行发债试点办法》，在首批试点的上海市、浙江省、广东省、深圳市之外，经国务院批准，江苏省和山东省在2013年也加入到自行发债试点的行列中。至此，我国地方政府自行发债试点已扩至6个省市。

　　接受《经济参考报》记者采访的业内专家表示，虽然发债额度和规模占地方财政收入比例不是很高，但推进自行发债试点对改革和完善目前财政体制和发展债券市场是一种有益的尝试。要彻底解决正在扩张的地方政府性债务问题，亟须探索一整套完善、透明的地方发债制度和规则，替代不够规范的地方融资平台负债。

　　推进

　　发债试点省市再次扩围

　　自行发债是指试点省(市)在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省(市)政府债券的发债机制。

　　我国地方政府举债融资有一个演变发展的过程。1998年亚洲金融危机期间，国务院决定增发国债，由财政部转贷给省级政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。2009年国际金融危机期间，为帮助地方政府解决一揽子经济刺激方案中配套资金不足的问题，国务院同意由财政部代理发行地方债券。2011年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市四地开展地方政府自行发债试点。

　　中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇在接受《经济参考报》记者采访时表示，分税制改革之后，地方财政相对独立，客观上来说，地方政府就有发债的诉求。但是由于种种原因，地方政府并没有被赋予发债的权利。“从财政转贷、到财政代发，再到地方自行发债以及现在的自行发债扩容，这是个好事。未来，自行发债也应该全面铺开。”杨志勇指出。

　　财政部最新发布的《2013年地方政府自行发债试点办法》指出，发债定价机制包括承销和招标，具体发债定价机制由试点省(市)确定。试点省(市)发行政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，全年发债总额不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2013年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。

　　在2011年地方政府自主发债试点刚启动时，试点省(市)政府债券期限为3年和5年，而后在2012年，债券期限扩充至3年、5年和7年。根据《2013年地方政府自行发债试点办法》，2013年政府债券期限也为3年、5年和7年，试点省(市)最多可以发行三种期限债券，每种期限债券发行规模不得超过本地区发债规模限额的50%(含50%)。

　　“债券有一个期限结构合理化问题增加一个期限品种，将更有利于地方政府的债务管理。”杨志勇指出。

　　中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军对《经济参考报》记者表示，从试点省市自行发债经验来看，虽然发债额度和规模占地方财政收入比例不是很高，但推进自行发债试点对改革和完善目前财政体制和发展债券市场是一种有益的尝试，为缓解地方政府资金压力开辟了新的途径。

　　“未来自行发债试点应该会向经济发展水平、财政收入高和政府信誉有保证的地区拓展，具体会到什么程度，财政部应该会有一些具体安排。”赵锡军称。

　　解决

　　地方政府性债务需“疏导”

　　提到地方债务问题，通常引用的是一个词语是“地方政府性债务”。地方政府性债务并不同于上文所说的地方债，它更多的是包含地方政府负有偿还或担保责任的一些其他债务，尤其是一些地方融资平台公司的债务。

　　国家审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行的审计结果显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12 .94%。这36个地方政府本级中，有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%。一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。

　　从债务举借主体看，2012年底债务余额中，融资平台公司、地方政府部门和机构举借的分别占45 .67%、25 .37%，仍是主要的举借主体。其中，融资平台公司和其他单位债务余额增长较大，分别比2010年增加3227 .34亿元和1295 .72亿 元 ， 增 长 比 率 分 别 为22 .50%和32.42%。

　　地方政府性债务的快速增长引发了社会各界的广泛关注。尤其是很多藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了人们对地方政府性债务的担忧程度。审计署指出，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、B T (建设—移交)、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。

　　国际货币基金组织（IMF）此前表示，如果将地方政府融资平台包括在内，“增扩”概念下 的 广 义 政 府 债 务 估 计 已 增 加到G D P的近50%，相应的“增扩”财政赤字在2012年约为G D P的10%。

　　“很多地方政府甚至不知道自己究竟负担了多少债务。而要解决地方政府的问题，不能靠堵，只能靠疏导。有的观点认为，现在地方政府债务这么乱，地方发债不能轻易放开，但问题是正因为不放开才这么乱。只有债务更加透明，地方财政风险才更容易防范。”杨志勇指出。

　　允许地方政府自行发债无疑是“开前门”和“阳光化”的过程。审计署的审计结果显示，2012年底债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78 .07%和12 .06%，仍是债务资金的主要来源。业内专家表示，政府私下融资，多是选择向银行贷款，对银行冲击压力较大，容易形成不良资产。现在允许公开在资本市场进行融资，这样也减轻了银行产生不良资产的压力。

　　意义

　　探索地方发债新机制

　　从目前地方政府自行发债经验来看，其发债额度受到严格控制，且占地方财政收入比重有限，其象征意义大于实质意义，但业内人士认为，拓展地方政府自行发债试点更重要的是应总结出一整套完善发债规则和制度，为地方政府性债务问题化解找到一种可持续性解决方案。

　　花旗银行大中华区首席经济学家沈明高在接受《经济参考报》记者采访时表示，地方政府债务有解决空间，关键是怎么解决，如果只是像以往四个省市一样象征性发债，对缓解地方债务帮助不是很大。“试点多几个少几个不重要，试点关键作用是摸出一套制度来，最后变得可复制可推广，这个很重要。”

　　对于地方政府目前融资模式，有业内人士指出，由于中国目前法律不允许地方政府自行通过“正门”直接发债，却默认地方政府通过融资平台公司用不规范、不透明、成本高的方式走“后门”大肆举债，这让预算法形同虚设，相关风险得不到有效防范，地方政府债务管理因此实际处于被动失控的局面。因此，修订预算法允许地方政府合法地借债已势在必行。

　　我国现行的《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　金融专家赵庆明此前在接受记者采访时称，目前解决政府债务危机最迫切办法就是修改预算法，允许地方政府发行市政债，资金专门用于基础设施和提供公共产品，但前提是地方政府财政预算必须由地方人大主导，最终实现科学决策，高效执行和严格监管，防止地方政府乱花钱。

　　“地方政府目前面临问题是，要么继续想尽各种办法以各种成本融资，位置好还能卖地，要么马上面临资金枯竭。”在沈明高看来，地方政府债务问题需要找到一个可持续解决方案，首先要弄清地方政府有多少债务，提高透明度，使资产负债表经得起检验。而在有了真实资产负债表数据之后，才能判断地方政府发债是否可持续和债务上限。此外，地方政府不应寅吃卯粮，要合理安排资金使用。“要有约束机制，有两种，一种是地方人大约束，第二种是中央政府或市场约束。”

　　业内人士表示，地方政府自行发债是一个新的机制，其发展方向是逐渐置换和替代那种不够规范的地方融资平台的隐性负债，这个机制应该有一套制度和规则，一定要更清晰、透明地按照规则接受应有的约束，走全套的程序，实行全程的监督。记者 张莫　赵东东

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