审计署：9省会城市债务率超100%

     昨天，审计署官方网站宣布：“近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。”此前，审计署先后两次组织对地方政府性债务进行了审计。业内人士认为，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。

7月18日，“汽车之都”美国底特律向法院申请地方政府破产保护。底特律债务极其庞大，有180多亿美元的长期债务和数十亿美元的短期债务，是目前美国规模最大的城市破产案。底特律破产案再度给国内一些过度举债的城市敲响警钟。

2011年，审计署对地方政府性债务全面审计发现，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共107174.91亿元。

2012年至2013年审计署对地方政府性债务的“抽查”结果也不容乐观。

这两次审计结果，审计署均向全国人大常委会进行了报告，也向社会进行了公告，引起各方高度关注。今年6月，一些全国人大常委会组成人员在审议审计报告时提出，地方债风险不容忽视，关键要摸清底数，加强监管。

审计署审计长刘家义代表国务院向全国人大常委会作审计报告时建议，加强地方政府性债务管理，进一步清理规范融资平台公司，抓紧建立和完善地方政府性债务规模管理和风险预警机制，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。

全国审计专业学位研究生教育指导委员会委员、中国审计学会理事、清华大学会计研究所教授郝振平在接受本报记者采访时称，可能正是因为国内地方债问题持续发酵，以及国际上底特律正式破产等国内外问题的双重刺激下，才促使国务院正式要求审计署开展新一轮大规模，而且全方位的政府性债务审计工作。应该说，国务院也是希望通过此举发挥审计部门的免疫功能，防患于未然，将可能因此对居民和企业产生的一些不良影响降至最低水平。

□地方债

-现状

16地方政府债务率超100%

审计署2013年第24号审计结果公告透露了36个地方政府本级政府性债务审计结果，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。

这一公告的发布引发出关于“16个地方政府可能因资不抵债遇到破产问题的质疑”。美国底特律市破产后，这一疑问又被部分网民提起。

审计署有关部门负责人曾坦言，目前我国存在地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。

-解读

“底特律破产”不会有中国版

中国的地方城市政府会不会也出现破产？郝振平解释说，由于美国的政治制度，才会出现地方城市政府财政方面资不抵债后，中央政府不予援助，而任其破产的问题。他认为，国情不同，这种情况在我国应该不会出现。鉴于目前我国财政整体财力还是处于增长区间，而且财政收入总额巨大。即使地方政府资不抵债，甚至出现运转困难的问题，中央政府也绝不会袖手旁观，而肯定会通过财政转移支付等兜底方式救援相关地方政府的。

若输血地方债影响民生投入

虽然地方政府破产的情景在我国应不会出现，但郝振平强调，地方债规模增长较快及资不抵债等问题都会对社会经济产生极大影响，绝对不容小觑。

他介绍，地方债无序增多，产生最重要的问题其实就是会加大企业和个人的税收负担。地方政府举借的债务，很大部分要通过地方政府收取的税收加以偿还。借得越多，就相当于预支了今后更多年的地方税收。一旦贷款、信托，乃至违规集资等方式的偿债压力加大，很难保证地方政府不会通过收取过头税费等方式来筹措资金，加重企业和个人的税收负担。为救助地方政府，中央财政转移支付和其他方式援助地方的资金，无疑主要来源也是税收。一旦中央财政这类支出增多，关于民生和社会经济正常建设的投入就会相对减少。

养老金发放不会受直接影响

从中央政府和地方政府的关系看，美国等国像是父子已经分家单过，因此地方债对地方居民的影响极大，会出现地方政府一旦破产，居民在社保、公共资源享受等方面受到一系列直接的严重影响。郝振平认为，我国中央政府和地方政府的关系则像是父子仍是一家子，每天还在一个桌子上吃饭，所以只要中央政府“有粮”，地方政府就不会真的“挨饿”。

郝振平分析，在我国，不论是居民的养老金发放，还是行政事业单位职工的工资发放等民生问题，都有财政兜底，不会直接受到地方债问题影响。我国也不会轻易开为增加财源而新设税种的口子。目前，国务院也多次提出，并实际减免了一些企业的税收，减税应该是个政策趋势，这方面个人和企业也不用过于担心。

-成因

向银行贷款搞发展

郝振平介绍，改革开放后，地方债逐步出现，其成因多种多样。1994年分税制改革后出现“收入上移、支出下移”的趋势。中央财政收入加大，地方在财政收入相对缩小的情况下，事权却加大。但地方政府如何“搞钱”?除了卖地，就是举债。为满足发展需要，一些地区向银行直接贷款或以土地抵押等方式质押贷款。这是至今为止，地方债最主要的来源。地方债投入的最主要领域，无疑就是基础建设方面。

在上世纪90年代前，一些国企已经资不抵债，但政府部门考虑到职工利益等因素，通过政府注资或接管企业债务等方式，也增加了一些地方债额度。不过上世纪90年代之后，这种情况基本绝迹。

另外，一些地方早期曾发行“经济建设公债”，后逐渐演变为由财政部代理发行，或自主发行的地方债。这也成为地方债的一大来源。

近年，一些地方还通过信托、BT(建设B移交)和违规集资等方式变相融资，这也是一些筹资成本高，蕴含新风险隐患的地方债。

三类地方债

地方政府负有偿还责任的债务：地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还，政府负有直接偿债责任的债务。
 新京报讯 昨日，审计署官网发布消息，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。本次全国性审计工作将于8月1日起全面展开，全国审计机关将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行彻底摸底和测评。

据人民网消息称，国务院26日下午发特急明电，要对全国政府性债务进行审计。审计署暂停所有项目开始培训，本周进驻各省市区。

据了解，本次审计是最近三年来，审计署第三次“把脉”地方政府性债务。第一次是2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方政府性债务；第二次是2012年11月至2013年2月，审计署选取全国36个地区（15个省及其所属的15个省会城市、3个直辖市及其所属的3个市辖区），审计了2011年和2012年的地方政府性债务。

鉴于第二次只选取了36个地区，因此，本次审计是继2011年后，审计署第二次全面“摸底”地方政府性债务。

专家称正在制定的预算法修正案草案，在地方政府能否发债券问题上陷入“两难”。按照全国人大公布的立法规划，今年，全国人大常委会将三审预算法修正案草案，届时，将再次审议地方债券管理模式。

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青表示，美国“汽车之都”底特律申请破产保护10日后，国务院就作出了全面摸底地方债务的部署，“速度很快，36个地区的地方债务审计结果，触目惊心。这次全国范围摸底，将对预防风险、建立科学完善的地方债务管理模式提供参考”。

现状

地方债务高致“资不抵债”

36个地区的地方债审计结果已于6月公布。在该份审计结果公告和上月27日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作的报告中，审计署两次对地方债敲响警钟，强调目前，地方债存在个别地方政府债台高筑、资不抵债、违规融资变相集资等问题。

地方债务总额在15万亿-18万亿

2011年，审计署审计了1979年以来到2010年底，全国31个省市区的地方债政府性债务，结果表明，当时的地方债务总额为10.72万亿元。

两年已过，目前，全国的地方债务规模到底有多大？

今年2月，一国际金融机构发布的一份报告提出，中国各级政府负债可能高达30多万亿元。

对此，在今年的全国两会上，审计署副审计长董大胜予以否认。董大胜认为，根据国债、外债等数据测算，各级政府的负债应该在15万亿至18万亿元。

9省会城市债务率超100%

上月，审计署发布的《审计公告》，也未通报目前的地方债务总额，但提出，至去年底，被审计的省市区地方债务总额共计38475.81亿元，比2010年增长12.94%。其中，9个省会城市负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

报告指出，一些地区债务偿还过度依赖土地收入、高速公路、政府还贷二级公路，甚至陷入借新债还旧债“循环”。例如被审计的36个地区中，4个省、17个省会城市以土地出让收入作为偿债来源。但这些地方去年的土地收入都明显减少，其去年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315.73亿元，系当年土地出让收入的1.25倍。

上月，审计署审计长刘家义披露，一些地方通过信托、BT（建设-移交）和违规集资等方式变相融资现象突出。例如被审计的36个地区中，采用上述方式融资2180.87亿元

解读

审计署副审计长董大胜

“地方债务风险整体可控”

今年系地方政府性债务的偿债高峰期。据不完全统计，截至2010年底的10.7万亿元地方债务中，约有11.37%需要在今年年偿还，合计1.2万亿；2010年1384亿的中央代发地方债券，3年到期今年需要还本付息，合计1500亿。此外，地方政府通过信托机构融资的6500多亿元政信合作，也有一部分需要兑付。

各级政府是否有能力应对偿债高峰？是否会引发金融风险？对此，审计署副审计长董大胜、财政部原部长项怀诚等都曾表示，地方债务风险整体可控。

今年两月，在全国两会上，董大胜表示，我国地方债务总体规模并没有一些国际金融机构所预算的那么高，整体风险可控。

今年4月，在博鳌亚洲论坛上，项怀诚也表示，尽管地方债务规模近年来不断增长，但中国的债务问题并没有到严重的程度：第一，债务率本身不是特别高；第二，中国政府的债务基本上是内债；第三，中国政府债务“总体上看还没有看到特别坏的、效率特别差的案例”。

此外，相关国家部委已对偿债高峰年作出了部署。

除了加强对地方债务的审计，财政部部长楼继伟分别在今年3月、今年6月两度表示，将针对不同类型的地方债务，分门别类采取政策，先制止住地方政府债务扩张的趋势，之后研究完善地方政府债务管理制度，总的方向是“给地方政府开一条正道，堵住那些歪门”。

焦点

地方债券“禁还是放”？管理模式“两端摇摆”

十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青曾两次参加预算法修正案座谈会。据其介绍，我国该采取什么样的地方债券管理模式，地方债券究竟是禁还是放，一直是争议焦点。

地方缺钱热衷发债券

现行《预算法》规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”2009年中央政府代发2000亿元左右的地方政府债券，并且只有省级政府和计划单列市具备通过中央代发地方债券的资格，地级市、县级市禁止发行地方债券。

改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来，地方政府纷纷成立融资平台公司，通过平台公司发债券。2008年金融危机爆发后，在“稳增长”的背景下，各地纷纷加大基础设施建设和城镇化推进步伐，地方债券发行规模逐年上涨。

叶青表示，地方政府之所以热衷于发行地方债券，一方面原因在于“中央拿大头、地方拿小头”的现行分税制体制，地方政府“事权”、“财权”不统一，想干事，但缺钱；一方面在于目前的政绩观考核体系，以GDP、城市建设、形象工程为导向的政绩观考核问题仍普遍存在。

财经评论人杨国英指出，地方政府热衷于发行地方债券，源于利益寻租空间，“地方政府通过持续举债，不仅可以实现 保增长 的短期政绩，更可以由此为关联人的利益输送提供便利”。

“禁还是放”下半年将有分晓

叶青说，针对地方债券存在的问题，预算法修正案修订过程中，各界一直在探讨，是不是该通过立法赋予地方举债权，同时在法律中设定地方债券的审核程序。

就此，预算法修正案一审稿突破了现行预算法框架，赋予了地方政府举债权，提出“对地方政府债券实行限额管理”；“地方政府如发债券，主体是省级政府”；“地方政府发债券的审批程序为：国务院确定地方债券的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准”。

但二审稿删除了上述条款，退回到与现行《预算法》一字不差的状态，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

对于一审稿和二审稿的变化，全国人大财经委原研究室巡视员王连洲分析认为，一审稿和二审稿代表了两种地方债券管理模式。一审稿是“适度放开”；二审稿是“一刀切禁止”。之所以从“适度放开”退回到“一刀切禁止”，主要是考虑到目前的政绩考核和官员任免制度，为官一任一般只有几年时间，采取“一刀切禁止”是为了避免现任官员追求政绩，片面提高地方债券发行规模，引发政府风险。

但财政部财科所所长贾康提出，现行预算法关于地方债券的规定过于简单笼统，已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则，大量隐性举债的情况。“正确的思路和方略，应当是在地方已形成的实际负债面前，实事求是而又卓有远见地 治存量、开前门、关后门、修围墙 ，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合”。

下半年，全国人大常委会将三审预算法修正案。我国地方债券的管理模式究竟是“一刀切全面禁止”，还是“适度放开”，届时将揭晓。